改革开放40年以来宁波社会建设的经验与启示
发布时间:2019-05-09访问次数: 信息来源:潮涌三江 锦绣港城——宁波改革开放40年研究 字号:[][][]
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浙江省委、省政府强调,宁波的发展事关全省发展大局,宁波在全省率先基本实现现代化,不仅是宁波的战略目标,而且是浙江省的战略任务。改革开放以来,宁波一直在社会建设领域大胆尝试,形成了一批集政府、社会与市场力量于一体的社会治理创新模式,走出了一条均衡化、精细化、协同化、智慧化的发展路子。改革开放40周年之际,积极总结宁波地方成功经验,对深入了解当前宁波社会发展问题实质,更好地服务民生、改善民生,率先全面实行小康社会和加快建设现代化国际港口城市的重大任务具有重要的启示意义。

均衡化:民生为本,普惠均衡

一是充分保障社会民生支出。改革开放以来,尤其是近年来的实践中,宁波始终重视社会公平、强调普惠均衡,把提高城乡居民生活品质作为社会建设的落脚点,把解决民生热点、难点问题作为社会建设的着力点。基于民生支出不能少、不能等、不能慢的认识,历届市委、市政府牢固树立公共财政理念,合理分好政府、企业和居民的收入“蛋糕”,不断优化支出结构,不断扩大与人民生活息息相关的教育、医疗、社会保障以及提高低收入群体收入等领域的财政投入。宁波每年将新增财力的70%以上用于民生事业,近5年来,宁波市本级各项民生支出由2012年的115.1亿元提高到2016年的231.1亿元,占一般预算支出的比重由2012年的64.4%提高到2016年的78.6%。5年来,宁波共安排就业创业、教育、医疗卫生、社会保障、环境改善、住房保障、文化体育、交通出行、公共安全、五水共治等领域共计220项民生实事项目,并全部完成或超额完成。这些持续不断的投入与积累也获得显著成果,宁波城乡居民收入比缩小到1.8:1,并荣获“中国小康社会建设示范奖”。

二是积极扩大社会保障与公共服务覆盖。在社会保障方面,重视城乡统筹、实现多项“身份并轨”,充分体现社会公平。宁波率先实现城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障“三大并轨”,参保率和保障水平稳步提高,高水平全面建成小康社会有了更公平的底色。2012年,宁波在全省率先实现城乡居民最低生活保障“城乡一体、标准一致”,2015年全面消除6000元以下贫困人口现象。2017年1月1日,宁波城乡居民医保制度实现并轨,医保体系再也不分“城里人”“农村人”,填平了城乡居民的医保鸿沟。同时,积极面对和妥善处理了社会发展中出现的一些社保新问题(如失地农民、外来务工人员的社保),并发展出了全民普享的社会保障“鄞州模式”。在公共服务方面,第一,重视标准化、全覆盖,积极保障全社会能够平等享受相关公共服务,如在教育上全面推进幼儿园、学校标准化建设,公办幼儿园“广覆盖、保基本”,并在2011年即免除了符合条件的外来务工人员子女义务教育段学杂费、借读费、课本费和作业本费。第二,重视处理好中心与边缘的关系,促进公共资源向基层、偏远地区倾斜。例如,为改善基层医疗水平,加大对基层医疗卫生的投入,允许基层医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,并为到山区、海岛等偏远艰苦地区的基层医疗卫生机构服务的医务工作者提高补助。2016年年底,宁波版乡村教师支持计划正式实施,内容包括了乡村教师新增每人每月300元乡村教师津贴,每人每年不低于700元免费常规体检等,这使近万名乡村教师直接受益,为宁波近10万名乡村学生提供更为优质的教育资源。

三是推进民生事业走向高位均衡。近年来,宁波社会民生的重心从托底补缺式的普惠公平,走向了不断提升标准、逐步追求优化。医保参保人员的医保待遇整体水平连续多年在全省和全国同类城市中领先,基本实现城乡居民“人人享有基本医疗保障”的目标。宁波教育事业全力以赴扛起立德树人的重任,从“基本公平”走向“优质”和“均衡”,率先出台《宁波市学前教育促进条例》,普惠性幼儿园招生覆盖率达到83%。通过严格的“零择校”政策打造共同学区,各区县(市)全部通过国家义务教育发展基本均衡评估认定,其中7个还通过省教育基本现代化验收,市民对中小学教育满意度领跑全国。职工基本养老保险月人均养老金增加250元,达2750元;城乡居民基本养老保险省定基础养老金从100元增加到120元。城乡居民基本医疗保障财政补助标准提高至年人均400元,省财政转移支付最高标准提高至年人均255元,基本公共卫生服务补助标准提高至年人均40元。“底线”刻度的移升,让发展更有温度,居民群众从中切实受益,有了更好的教育、更稳定的工作、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件,生活更加幸福、更有品质。

精细化:重视基层,精细治理

一是构建扁平化、高效能的基层社会治理格局。宁波巧借全面深化改革的东风,全面推进乡镇(街道)行政体制改革,内设机构按“6+X”或“5+X”模式设置,让社会服务管理和经济发展并重,让扁平、高效的“大办制”架构成为可能。下放行政编制、下沉执法力量、改革考核机制等一系列配套机制,使得宁波这场乡镇(街道)体制改革更有实效,也让基层政府在进行社会治理的过程中有了更多话语权和执行力。与此同时,作为各级社会治理的资源统筹平台,实体化运作的乡镇(街道)综合指挥室,也普遍建立起来。这些“指挥室”并非仅仅“挂块牌子”,而是都明确了信息汇总、综合研判、任务分派、流转督办、绩效评估等工作职能,承担着统一指挥、及时响应、协调联动、有效处置等功用,融社会管理与公共服务于一体,将过去分散的资源整合起来,将过去不足的力量统筹起来,推动事件处置的高效化。目前宁波市10个区县(市)都已建立综合指挥中心,154个乡镇(街道)都建立综合指挥室,3223个村(社区)都建立综治工作室。在机构、权责都趋向扁平化分布的努力下,各级政府尤其是乡镇(街道)便能更好地发挥优势,打破条块分割、职能交叉、层级较多的瓶颈,真正整合相关资源、提高服务效能、实现精细治理。

二是推进治理与服务一体的网格化模式。宁波市是最早开始推行网格化管理的地方之一,并引入互联网技术,形成从发现问题到处置问题的一整套管理方法。无论是在平安宁波建设、文明城市创建,还是在G20杭州峰会、世界互联网大会保障中,网格化管理模式都发挥了不可忽视的作用。截至2017年5月,宁波市共划分12216个网格,实现空间全覆盖,每个网格均设有网格长、网格指导员、专职网格员,负责网格内的综合治理,有网格长1.2万余人、网格员4万余人。治理方面,2015年起宁波升级和整合了原有网格,在过去村社管理的基础上,按照全域、全员、全程的理念加强网格整合,将党建、综治、城管、安全生产、食品安全等10多个部门网格纳入统一网格体系,实现空间全覆盖、地域无缝隙。服务方面,根据网格范围大小和服务内容的不同,分级分类组建互助服务、自治服务、基础服务、专业服务等团队,开展组团式、订单式、多元化服务,全市初步形成了“管理到户、服务到人”的工作局面。通过“网格发现问题—上报指挥平台—事件流转处理—网格验收成效”的流程,宁波初步形成发现、上报、分流、处置、评价和考核各环节的闭环系统,力争做到底数清、动态明、反应快、服务好。其中,镇海区庄市街道的“多网合一”模式、江北区中马街道“网格+工作五法”模式、海曙区白云街道便民“云服务”等依托网格化、精准发力的社会治理模式,作为实践中来的积极经验已在全市上下广泛铺开。

三是重视社会建设相关标准化体系构建。充分发挥市服务业标准工作领导小组职能,结合宁波实际,逐步形成了“五个一”的推进模式和工作机制(即建立一个领导组织、形成一个实施意见、构建一套标准体系、成立一个标准化技术组织、推进一批标准化重点项目)。加大相关标准规范的研究、制定和清理修订力度,围绕《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》《宁波市标准化战略“十二五”规划》,先后印发了《宁波市地方标准管理办法》《宁波市服务业标准化试点项目管理办法》《宁波市服务业标准化补助经费管理办法》等政策文件,涵盖了多个领域。一系列标准的制定和实施,有效提高相关领域管理与服务的效率与质量。如通过实施养老机构评定等标准,加快宁波居家养老服务机构标准化建设,切实提高了城乡居家养老服务的整体水平;实施《宁波市城市道路清扫保洁质量要求和作业规范》,中心城区城市环境明显提升。结合宁波社会治理和公共服务工作实际,积极开展标准化试点项目,还成立一系列与社会建设、公共服务、社会治理相关的市级标准化技术委员会,如宁波市安全防范工程标准化技术委员会、宁波市家政服务业标准化技术委员会、宁波市体育服务标准化技术委员会、宁波市行政审批服务专业标准化技术委员会、宁波市交通与物流标准化技术委员会等。这一系列标准化建设,推动宁波社会建设领域整体效能不断提高、规范化水平不断提升。

协同化:共建共治,整合力量

一是以区域化党建为根基,引领基层社会治理多元协同。当前基层社会治理中普遍出现的问题,是基层多个治理主体、治理平台和服务中心有集成无联动、各自为政、配合不力,缺乏统筹联动机制,缺乏统一指挥调度力量,往往重复操作、交叉执法,造成社会治理人财物的浪费。为此,宁波在区域化党建的基础上,加入“党建+治理”的元素,夯实以区域化党建引领基层社会治理的组织基础,强化社会力量的组织、发动和演进,推动人、财、物等资源的整合。在原有城乡社区“一委一居一中心”体制上,宁波拓展建立新型城乡治理体制,构建起以村(社区)党组织为核心的区域化党建、以村(居)委会为主导的协商共治、以村(社区)服务中心为平台的综合服务管理“三位一体”的新型城乡社区治理基本架构,统筹各类社会组织、驻区单位的力量和资源,构建多元参与、共同治理的新格局。同时,推行“党建+治理”工作方式,开展组建农村区域党建联合体试点,让“三社”(社区、社会组织、专业社会工作者)联动、社区协商、全能社工等工作在全市全面推开,推行社区“大党委制”,探索“网格建党”,统一调配、集约利用区域内党建资源和公共服务资源,充分发挥区域党建在基层社会治理中的核心引领作用。截至2016年底,全市已建立区域性党组织2000多个、区域党建联合体188个,党的基层组织建设和领导核心地位得到加强,城乡社区建设有序推进,社区治理效能不断完善。

二是培育壮大各类社会组织,增强社会自治能力。宁波在全国率先出台《关于加快建立现代社会组织体制促进社会组织健康有序发展的意见》,大力支持社会组织参与社会管理、提供公共服务。市委、市政府对社会组织的社会功能认识不断深化、政策不断明确。第一,重视孵化培育。通过建设枢纽型社会组织(如海曙区社会组织服务中心、宁波市企业责任评价中心),为“两新组织”提供社会化服务管理。第二,逐步建立政府购买社会组织服务的机制。结合政府职能转变,把一些微观管理职能和一些公共服务事项转移给社会组织。如2004年,海曙区政府就出资向星光敬老协会购买面向高龄、独居困难老人的居家养老服务。第三,培育与监管并重。不断创新和完善相关政策,在简化登记注册手续的同时积极健全管理机制。全面开展社会组织规范化评估工作,以评促管,进一步丰富监管手段。通过规范化指标和评估等级运用机制,发挥评估的导向和约束作用,增强社会组织的自律管理和发展能力。多年来的实践探索业已取得明显成效:宁波各类社会组织数量快速增长、结构不断优化、质量明显提高,已基本形成门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系;社会组织自身能力逐步提升,在承接政府转移职能、参与社会管理和公共服务功能方面发挥积极作用。社会组织参与的具体服务领域也日益扩大,由初期的社会慈善、扶贫救助为主拓展到工商服务业、农村经济、教育科研、行业管理、扶贫开发、社会福利、文体卫生、社区建设、生态环境、法律援助等诸多领域。各类社会组织已经成为重要力量参与到社会治理和服务领域的方方面面,在化解社会矛盾、改善公共服务、促进社会和谐等方面发挥着越来越大的作用。

三是扩大多元参与,创新不同群体融合模式。在多元主体、协同治理的思路指引下,宁波不断扩展群众参与范围和途径,丰富参与内容和形式,民事民议、民事民办、民事民管的机制初显成效。由此,不同群体、不同阶层在参与、沟通、融合中产生了情感认同,群体关系趋于和谐,基层社区的矛盾纠纷发生率同比大幅下降,矛盾纠纷调解成功率稳步提高,社会治理人人参与、成果人人共享的生动局面初步显现。具有代表性的是以慈溪五塘新村发端的“和谐促进会”,这一融合模式已在全国得到扩散。“和谐促进会”定位为“政府引导、村级组织、企业参与,新老市民共建共享的民间组织”,以“自我组织、自我教育、自我服务、自我管理”为宗旨,会员中村民和外来务工人员人数各占一半,根据外来人口居住分布情况设立片、组,一般由村党组织书记担任会长,外来务工人员担任副会长、片(组)长。这一模式充分发挥外来务工人员中骨干、先进分子的引领作用、协同作用、沟通作用,借助“地位相同、语言相通、感情相融”,理顺了不同群体之间的劳资关系、承租关系、邻里关系、人际关系。“和谐促进会”不仅是村民委员会的助手,更是地方政府和村级基层工作的补充和延伸,对宁波新老居民群体之间的互相理解、互相包容、互相融合起到了重大作用,以此为基础的基层组织和社会组织协同治理模式还获得2012年中国地方政府创新奖。

智慧化:智慧治理,信息支撑

一是重视社会服务管理相关综合信息系统的建立与升级。在“十二五”期间,宁波就逐步研发建设了一套与自身现实与发展需求相适应的基层社会治理综合信息系统,2011年10月开始运行,很快覆盖全市所有乡镇(街道)和村(社区),并在全省全面。该系统采用五级网络、两层平台的服务体系架构,集信息收集、事件处理、数据分析、检索研判、情况报送和考核监督等功能于一体,有效整合了社会治理相关部门和单位的信息资源,实现网上全程跟踪督办、各部门信息互通和有效联动,满足从省、市、县、镇街到村居五级社会治理工作需求。2014年,宁波市在全国率先建立政务云计算中心,可以提供基础的云计算、云存储以及会议视频、地理信息共享等云应用资源,为各部门提供拎包入驻一站式服务。2016年,整合基层20多个信息系统和形式多样的采集终端,建立了全市统一的“宁波市基层社会服务管理综合信息系统”标准化共享平台和信息采集终端“e宁波”,实现巡视检查、入户走访、信息报送、任务处理、绩效评价“五位一体”智能管理,在实时掌握治安动态、预判需求热点、推送个性服务、助推科学决策等方面发挥重要作用。

二是推动各类智慧服务平台建设成长。以信息技术为支撑,着力在社会建设与公共服务中发展利用好“互联网+”与大数据,推动各类相关智慧服务平台快速成长和优化。作为国家智慧城市试点之一,2010年9月,宁波率先在国内启动智慧城市建设,每年安排智慧城市专项资金,并先后出台了《关于建设智慧城市的决定》《宁波加快创建智慧城市行动纲要(2011-2015)》等一系列政策文件。以应用需求为导向,选择重大应用体系建设作为“智慧城市”建设突破口,斥资100多亿元启动十大应用体系。伴随着智慧城市建设的推进,宁波不断创新、倾力打造了一系列与社会治理和公共服务相关的智慧平台,从早年“民生e点通”民生问效平台、81890服务平台、社区警务“e超市”,到近年的“云医院”,承载内容、辐射范围都不断扩大深化。其中,创办于海曙区并在全市其它县区的81890公共服务平台是宁波在信息化、大数据支撑下提高公共服务能力的重要尝试,该平台由政府提供公共运作成本,通过电话、短信、网站等多种渠道,无偿为市民、企业提供全天候、全方位、全程式跟踪监督的信息服务,形成了政府搭台、市场运作、社会参与三位一体服务格局。而“云医院”作为集健康大数据收集与分析、健康教育、健康管理与疾病控制、网上诊疗、康复、养老照护于一体的远程医疗服务与协同平台,不仅放大了优质医疗资源的供给,而且助推了现有医疗卫生服务体系和就医模式的重构,是我国唯一获得2017信息社会世界峰会(WSIS)“eHealth”Champion大奖的项目。

三是不断优化电子政务应用水平。宁波各级政府及相关部门网站建设发展多年,广受社会认同,在历年中国政府网站绩效评估中一直名列前茅乃至排名第一。近年来又快速发展政务微博、政务微信公众号,职能部门基本全部开设“双微”,建立运行以“宁波发布”“海曙小微”为代表的一批政务微博群,探索发展集群化政务微博模式。宁波在全省率先开发电子行政审批和监察系统,从海曙区探索起步,很快到全市,改变“面对面”分散的传统审批模式。该系统综合了各种审批业务流程,实现政府内部的协同作业,简化流程、降低成本,提升了社会治理与服务的效能与质量。此外,借助全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的“网格化+信息化”的社会管理服务系统,宁波在日益复杂和艰巨的社会治理工作中得以引入基于大数据的、相对科学的决策依据,不仅提升公众参与程度、拉近政府决策跟民意之间的距离,更使得基层政府在日常管理的过程中可以及时通过数据挖掘提前进行科学研判,在下一步工作安排中予以关注和倾斜。截至2017年上半年,这张“百纳网”已汇集全市12000多个网格的近5000条数据,系统还连通“平安浙江”APP和12345投诉举报热线,共享群众反映信息,为基层综治工作平台建设、“网格化管理、组团式服务”、重点治安问题整治、矛盾纠纷排查化解、安全隐患整治和便民服务等工作的有效推进提供了技术支撑。


来源:摘编自《潮涌三江 锦绣港城——宁波改革开放40年研究》

主编:万亚伟

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